DIRECCIÓN DE ESTUDIOS CIG
XAVIER ANDRADE / IVÁN PISCO / LEONARD QUINDE / CRISTELL CORONEL

Uno de los temas que ha causado más controversia en el país en los últimos tiempos es la necesaria focalización y/o eliminación de los subsidios a los combustibles, ya sea a la gasolina, el diésel y el gas. Esta medida que fue implementada en 1974 durante el régimen militar, fue pensada en su momento para dar un apoyo a los sectores de la población más vulnerables; pero una vez transcurridas más de 4 décadas se hace imperiosa su revisión y cuestionamiento de si ha servido para mejorar las condiciones de pobreza de los que lo han recibido, si llega realmente a los que no pueden pagar el precio de mercado y si es posible seguirlos financiando por más tiempo; además de los costos inherentes al control, el contrabando y corrupción.

A manera de referencia, entre el año 2007 al 2019 el déficit acumulado de la comercialización interna de derivados de petróleo ha sido de USD 26.957 millones, si agregamos a esa cifra lo que se generó en los primeros cuatro meses del año 2020 llegamos a un déficit acumulado de USD 27.161 millones. El déficit promedio en el rango de tiempo antes descrito ha sido de USD 2.074 millones por año; y si aproximamos el costo de importación por barril de estos derivados (nafta de alta octano + diésel + GLP) el promedio ha sido de USD 89/barril versus USD 39/barril del precio nacional de venta. Ver gráfico No. 1

Luego del intento de eliminar los subsidios a la gasolina extra y al diésel en octubre del 2019, se anunció el 19 de mayo del 2020 mediante el Decreto Ejecutivo N° 1054 que se cambiaría la fórmula de cálculo para los combustibles (diésel Premium, diésel 2, gasolina extra) para los sectores automotriz, camaronero, atunero y otras pesquerías. A breves rasgos este nuevo método de cálculo establece una banda de fluctuación mensual de +/- 5%, que empezará a regir a partir del 1° de julio del 2020, donde se prevé que no se elimine el subsidio a estos sectores pero que tampoco tengan acceso a un precio menor al que se fijó como “precio de arranque”.

Siendo importante la focalización y eliminación de subsidios antes mencionada, es también fundamental que haya una adecuada liberalización del mercado y que se establezcan condiciones iguales entre el actual monopolio estatal y el sector privado para que no existan privilegios para ningún actor y se realicen las inversiones necesarias para viabilizar la importación y comercialización de combustibles. De hecho, los combustibles de uso industrial y los del sector naviero internacional no tiene subsidios, pero la fijación para la venta interna de estos derivados ha estado bastante alejada de lo que significa un precio competitivo, y esto conlleva sin lugar a dudas dificultades en toda la cadena productiva de estos sectores.

Análisis de precios para los sectores industrial y naviero internacional (SNI)

Antes de realizar el análisis de precios para estos sectores, en lo que respecta al Diésel 2, Diésel Premium y Fuel Oil, se enumeran los siguientes antecedentes para poner en contexto lo que ocurre con la política de fijación de precios de estos combustibles.

1. Mediante Decreto Ejecutivo #799, publicado en el Registro Oficial Suplemento #613 del 22 de octubre de 2015, el Presidente de la República, Rafael Correa Delgado, eliminó los subsidios de ciertos combustibles y estableció una política de fijación de precios basada en los costos de producción, transporte, almacenamiento y comercialización de EP Petroecuador; un margen de comercialización que puede variar de 0% a 100%; más los tributos que fueran aplicables.  La atribución para fijar los precios la delegó a EP Petroecuador.

2. Los sectores afectados por la política de fijación de precios basada en costos fueron:  sector industrial: GLP, Diésel 2 y Diésel Premium, gasolinas y Fuel Oil; sector transporte: Diésel Premium para los vehículos de carga con placa internacional; el sector naviero internacional: Fuel Oil, Diésel 2 y Diésel Premium; sector naviero nacional: Diésel 2, Diésel Premium y gasolinas, excepto sector pesquero nacional y camaronero.

3. Mediante Decreto Ejecutivo #724 publicado en el Registro Oficial Suplemento 2 #475 del 25 de abril de 2019, el Presidente de la República otorgó el cambio de la facultad para la regulación de precios de los derivados de los hidrocarburos a la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero (ARCH), entidad que a partir de agosto 2019 define los precios mensuales o semanales de los combustibles en el país.

4. En el Decreto Ejecutivo N° 1054 del 19 de mayo del 2020 no se incluye a los combustibles de uso industrial ni del sector naviero internacional, en el nuevo método de cálculo que regirá a partir del 1° de julio del 2020.

5. Ecuador es un país productor de Diésel 2, Diésel Premium y Fuel Oil.  Sin embargo, la producción nacional de Diésel 2 y Diésel Premium no alcanza para cubrir la demanda interna y por lo tanto, EP Petroecuador importa estos dos combustibles; en el año 2019 se importó el 60% de Diésel 2 y el 66% de Diésel Premium del total de la demanda local.  Respecto al Fuel Oil, Ecuador es excedentario en su producción y el volumen que no se consume internamente lo exporta al mercado internacional; el 62% de la producción local se destinó a la exportación en el año 2019.

6. La política vigente para establecer los precios de los combustibles en el país considera los siguientes aspectos:

a) Los precios se fijan mensualmente, excepto para el precio del Fuel Oil para el Sector Naviero Internacional que se fija semanalmente.

b) Los precios están basados en costos de producción de EP Petroecuador más costos de transporte, almacenamiento y otros, publicados por EP Petroecuador.  Actualmente la ARCH utiliza los costos de dos meses atrás al día de fijación de los precios mensuales (N-2).

c) La fórmula de fijación de precios no es pública ni transparente para el consumidor

Sin embargo, la política de exportación de Fuel Oil e importación de Diésel 2 o Diésel Premium establecida por EP Petroecuador considera los siguientes aspectos, conforme a las prácticas mundiales de mercados de “commodities”:

a) Precios se establecen diariamente (el día de la exportación o importación).

b) Precios están basados en base a oferta y demanda, son precios de mercado internacional.

c) Mecanismo de fijación de precio es pública y transparente.

Por lo tanto, no hay congruencia en el tratamiento del consumidor interno ecuatoriano versus las políticas estatales de exportación e importación; generando en la industria ecuatoriana, en las exportaciones y en el transporte marítimo de carga, falta de competitividad y altos costos de producción.  Para la industria de bunkereo ecuatoriana, la distorsión es aún mayor, pues EP Petroecuador da un tratamiento conforme a políticas internacionales a los traders, a quienes compra o exporta los combustibles, exportando su mayor producción de Fuel Oil al mercado panameño a precios de mercado, país que es la principal competencia de la industria ecuatoriana de bunkereo.

Fuel Oil

El 62% del Fuel Oil ecuatoriano es exportado al mercado internacional (cifras año 2019) a través de concursos internacionales públicos (tenders) y/o acuerdos de pre-venta. Los precios establecidos en los tenders representan el valor de mercado de este combustible y el precio se establece en base a al marcador internacional PLATTS USGC HSFO (United States Golf Coast High Sulphur Fuel Oil).  Las exportaciones de Fuel Oil vía tenders se las realiza a precio internacional más/menos un diferencial o castigo sobre el marcador PLATTS.

Los mayores demandantes de Fuel Oil en el mercado interno son: el sector energético, que consume combustible subsidiado por el Estado; el sector industrial y el sector naviero internacional, ambos no tienen subsidios. La refinería de La Libertad destina principalmente su producción de Fuel Oil 4 a estos sectores, pues las exportaciones se realizan principalmente desde la refinería de Esmeraldas.

Se puede evidenciar que la tendencia de los precios del Fuel Oil establecido por el Estado para el sector industrial no es acorde al mercado internacional, generando distorsiones en cada año.  Es así que, en los años 2018 y 2019, los precios estuvieron 21% y 18% por debajo del precio de exportación.  Caso contrario, en los años 2016, 2017 y hasta el 8 de junio del 2020 las cifras analizadas determinan precios de Fuel Oil superior al precio de exportación en 43%, 9% y 17% respectivamente. Ver cuadro No. 1

Por otro lado, el Fuel Oil producido en la refinería de La Libertad es destinado para el sector naviero internacional y es exactamente el mismo producto que consume el sector industrial, por lo que tienen el mismo costo de producción.  El Fuel Oil destinado al sector industrial genera un costo marítimo de transporte a EP Petroecuador en el trayecto La Libertad-Tres Bocas, por lo que este producto tiene un costo logístico mayor para el Estado.

Sin embargo, históricamente el precio para el sector naviero internacional ha tenido un precio superior al precio del sector industrial y al de exportación.  En el período que va desde el 2016 hasta el 2020 (corte al 8 de junio), el precio fijado por el Estado para el sector naviero internacional ha sido superior al de exportación, excepto en el año 2018; y tampoco sigue la tendencia de los mercados internacionales, generando una distorsión en el costo del Fuel Oil a nivel externo y una desventaja competitiva al mercado de bunkereo ecuatoriano que compite con el mercado panameño el cual ofrece un producto adquirido a EP Petroecuador a un precio inferior. Ver cuadro No. 2

Diésel 2

La EP Petroecuador produce el 40% del Diésel 2 que demanda el mercado ecuatoriano, el 60% es importado.  Los precios de importación se establecen en los tenders públicos con traders internacionales, utilizando el marcador USGC No.2 de la costa del golf de los EEUU.  En el año 2019, EP Petroecuador importó 854.393 TM de Diésel 2 a través de tenders internacionales indexados al marcador PLATTS USGC No.2.

En el período enero-2016 al 8 de junio del 2020, el precio de venta del Diésel 2 que provee EP Petroecuador a los sectores industrial, naviero nacional y naviero internacional ha sido 17% superior al precio de importación de EP Petroecuador y en lo que va del año 2020, a pesar de tener precios de petróleo más bajos el precio local ha estado USD 206,90/TM por encima del precio de importación, es decir el 55% más caro. Ver cuadro No. 3

Diésel Premium

En el año 2019, la refinería de EP Petroecuador en Esmeraldas produjo 1’064.049 TM de Diésel Premium, producto que en la actualidad abastece principalmente al sector automotriz, el volumen importado equivale al 66% de la demanda nacional de este producto. En el mismo año, EP Petroecuador importó 2´044.916 TM de Diésel Premium a través de tenders internacionales indexados al marcador PLATTS USGC ULSD (Platts United States Golf Coast Ulta Low Sulphur Diesel).

En el período enero-2016 al 8 de junio del 2020, el precio de venta del Diésel Premium que provee EP Petroecuador a los sectores industrial, naviero nacional y naviero internacional ha sido 18% superior al precio de importación de EP Petroecuador y en lo que va del año 2020, a pesar de tener precios de petróleo más bajos el precio local ha estado USD 180,76/TM por encima del precio de importación, es decir el 43% más caro. Ver cuadro No. 4

Similar a los combustibles antes analizados, los precios establecidos por EP Petroecuador y la Agencia de Regulación y Control Hidrocarburífero (ARCH) para el Diésel Premium, no siguen la tendencia de los mercados internacionales y genera falta de competitividad al sector industrial y al negocio de bunkereo ecuatoriano, y por ende al sector exportador ecuatoriano.

La industria de bunkereo proyecta que se requerirán entre 258.000 y 395.000 TM adicionales de Diésel Premium para atender la demanda proyectada del año 2020 para el SNI a partir de la regulación OMI 2020. Este volumen actuará como catalizador para la venta de entre 90.000 y 140.000 TM de Fuel Oil 4 al año, convertidas mediante mezcla con Diésel Premium en IFO’s con menos de 0,5% de contenido de azufre, conforme lo exige la resolución OMI 2020. Es decir, el Diésel Premium se constituirá en la herramienta necesaria para la venta del Fuel Oil ecuatoriano en el sector de bunkereo. 

¿Cómo viabilizar la liberalización y la importación de combustibles en Ecuador?

Para poder concretar las inversiones proyectadas por el sector privado en infraestructura de almacenamiento y buques tanqueros, suplir el déficit de combustibles de bajo azufre y ofrecer combustibles a precios competitivos a los diferentes sectores de la economía que no gozan de subsidios, el sector privado está a la expectativa de un marco legal en materia de hidrocarburos, tributario y aduanero que les permita concretar las inversiones e importar combustibles competitivamente. Dentro de este marco normativo se deberían hacer reformas en aspectos como:

  • Dejar de otorgar la distribución exclusiva de los combustibles a EP Petroecuador, y permitir que la empresa privada pueda incursionar en la distribución.
  • Las distribuidoras o comercializadoras del sector privado que deseen importar, sólo deberían calificarse ante la ARCH, estar sujetas a los controles y sanciones de ésta en calidad del ente regulador del Estado; y tener libertad de comercializar los combustibles sin necesidad de la intervención de EP Petroecuador.
  • La legislación debe considerar condiciones de competencia similares para el sector privado y EP Petroecuador, al cual este último, no tiene que especificar el destino de los combustibles que importa para uso específico de cada sector, en su lugar deben existir reglas claras y equitativas para el sector privado y público.
  • Para que la empresa privada pueda incursionar en la importación de combustibles, los precios deben estar fijados por libre competencia; oferta y demanda, no solo del mercado interno sino del mercado mundial.  No hacerlo así es una amenaza para la sostenibilidad del negocio privado, al tener el Estado la potestad de fijar los precios de venta de los combustibles que importe el sector privado y eliminar la libre competencia en perjuicio del consumidor y la industria ecuatoriana.
  • En virtud de lo anterior, se debe establecer una fórmula de fijación de precios distinta a la actual, que esté atada a indicadores internacionales en condiciones similares a los mecanismos de precios que maneja EP Petroecuador para la exportaciones e importaciones de combustibles.
  • La ARCH no debería establecer los volúmenes que pueden importar o exportar las comercializadoras. Este requisito atenta contra el comercio justo, la eficiencia económica y perjudica al consumidor final de combustibles ya que no podrá beneficiarse de una economía con precios sujetos al mercado. 
  • Considerando la dinámica del negocio petrolero y la fluctuación de precios altamente sensible en el negocio de “commodities” a nivel mundial, es necesario que la empresa privada cuente con procedimientos ágiles para la importación de hidrocarburos al país, en condiciones similares a los que goza EP Petroecuador.
  • En el ámbito tributario, para que sea un mercado en el que haya real competencia y las mismas reglas del juego que tiene EP Petroecuador, la importación de combustibles por parte del sector privado también debe estar gravada con tarifa 0% de IVA y exonerada del pago del 5% del impuesto a la salida de divisas (ISD). A nivel mundial, los márgenes de comercialización de combustibles, están en el orden del 1% al 3,5%; si la empresa privada paga el ISD quedaría fuera de mercado y el negocio de importación de combustibles no sería económicamente viable.

Debe allanarse el camino con estas reformas que permitirán generar beneficios como cristalizar importantes inversiones en infraestructura de almacenamiento por parte del sector privado; atraer inversión extranjera al sector energético; ofrecer al consumidor ecuatoriano, combustibles a precios competitivos que les permita reducir sus costos de producción y transporte. Permitir a la empresa privada incursionar en el negocio de importación y comercialización de combustibles generará plazas de trabajo, mayores impuestos para el Estado y mejorará la competitividad del país.